前言
《基本法》確立了香港特別行政區(qū)的政治體制—以行政為主導(dǎo)，並且行政與立法相互配合、相互制約。此種政治體制，一般認(rèn)為是在行政與立法的關(guān)係上，行政應(yīng)當(dāng)處於優(yōu)先和主導(dǎo)的地位。在一系列的政制發(fā)展討論中，中央及特區(qū)官員多次強(qiáng)調(diào)行政主導(dǎo)的重要性，並將它提升至《基本法》甚至是國家主權(quán)的層次來討論。政制發(fā)展專責(zé)小組清楚地指出：「行政主導(dǎo)是特區(qū)政體設(shè)計(jì)的一項(xiàng)重要原則，是體現(xiàn)國家主權(quán)的重要表徵。任何方案必須鞏固以行政長官為首的行政主導(dǎo)體制，不能偏離這項(xiàng)設(shè)計(jì)原則?！埂痘痉ā纷魅绱嗽O(shè)計(jì)，有其歷史因素和現(xiàn)實(shí)政治考慮，中央在1980年代思考香港的管治體制時，認(rèn)為其以港督為核心的行政主導(dǎo)、立法局和行政局為港督諮詢機(jī)構(gòu)的「行政吸納政治」的體制具有高效、穩(wěn)定且易於控制的優(yōu)點(diǎn)。同時，基於香港政制的地方性及延續(xù)香港政制與繁榮穩(wěn)定的實(shí)際需要，中央認(rèn)為行政主導(dǎo)是最易於滿足前述需求的政制形式。
自香港特別行政區(qū)成立以來，《基本法》設(shè)計(jì)的行政主導(dǎo)原則並沒有貫徹落實(shí)，立法會對政府施政呈現(xiàn)出「配合不足，制約有餘」的特點(diǎn)。儘管《基本法》第74條和分組點(diǎn)票機(jī)制等對立法會制衡政府的權(quán)力施加了諸多限制，但立法會仍能通過一些制度化甚至非制度化的方式來擴(kuò)權(quán)，例如立法會加緊對政府財(cái)政的控制、通過不斷提出修正案的方式來增加政府法案通過的難度（極端表現(xiàn)為「拉布」）、通過不具有約束力的動議辯論和「不信任案」向政府施壓等。同時由於立法會與政府之間缺乏政黨或委員會作為紐帶，政府官員因此無法像西方民主政體般，透過政黨在議會內(nèi)建立穩(wěn)定的支持，結(jié)果造成行政與立法持續(xù)割裂的管治困局。
為什麼一個適應(yīng)香港需求的行政主導(dǎo)體制不能發(fā)揮應(yīng)有的作用？行政長官在憲制文本《基本法》上具有優(yōu)越地位，但回歸21年來，香港政治卻呈現(xiàn)一副「特首弱勢」的現(xiàn)象，行政主導(dǎo)面臨著名不副實(shí)的體制性尷尬。過往的研究往往局限於檢討香港管治的內(nèi)部體系，比如「特首不黨」原則導(dǎo)致特首無法依賴執(zhí)政黨及政黨管治聯(lián)盟；比如香港公務(wù)員沿襲港英舊制，抵制特首及委任官員的支配和調(diào)度；比如立法會缺乏「忠誠反對派」，激進(jìn)泛民主派「逢中央必反」、「逢特首必反」；比如特首由非普選產(chǎn)生，即使是由具有廣泛代表性的選舉委員會選舉產(chǎn)生仍被質(zhì)疑「認(rèn)受性不夠」等。其實(shí)有多項(xiàng)制度的安排是對行政主導(dǎo)的制度有利，如：立法會採取比例代表制的選舉辦法，再輔以功能組別議席，使得立法會內(nèi)幾乎不可能出現(xiàn)某個單一政黨控制議會多數(shù)議席的情況；如《行政長官選舉條例》規(guī)定特首不得有任何政黨背景，此舉從根本上保證特首不被任何政黨利益「綁架」，因?yàn)槟呐率歉缂t的政團(tuán)，亦會受本港民情的牽引，不會事事與中央保持一致；如《基本法》的選舉安排讓特首和立法會各自由互不相關(guān)的選舉系統(tǒng)產(chǎn)生，進(jìn)一步降低了特首對政黨的依賴。問題是，儘管有前述鞏固行政主導(dǎo)的制度安排，為何歷任特首還是處處碰壁，施政困難？